서울 도심 오피스 공급과 관련해 서울시 가장 중요한 키워드는 녹지생태도심과 개방형녹지 2개다.

좁고 높은 ‘펜슬형 빌딩’ 개발로 상징되는 서울 도심의 고밀도 개발 정책은 오세훈 서울시장이 세운지구 현장에서 2022년 4월21일 발표한 녹지생태도심 재창조 전략에서 출발한다.

오 시장은 당시 “서울 도심의 공원 녹지는 전체 면적의 3.7%에 불과해 미국 뉴욕 맨해튼(26.8%), 영국 센트럴 런던(14.6%)에 비해 현저히 낮다”며 녹지생태도심 재창조 전략을 통해 도심의 녹지 면적을 확보하겠다고 밝혔다.

이 전략의 핵심은 용적률과 건축물 높이 등 건축규제를 과감하게 완화해주고, 대신 개발자들이 대지 면적의 일부를 녹지로 만들어 공공에 기여하도록 해 서울도심의 녹지비율을 15% 이상으로 끌어올린다는 것이다.

서울시는 우선 30년 이상된 노후 건축물 비율이 94%에 이르는 서울 도심에서 가장 낙후된 지역인 세운지구 일대 44만m²를 선도적으로 재정비한다는 계획을 밝혔다. 오세훈 시장은 2006년 취임 후 세운상가와 주변 지역을 재정비촉진지구로 지정해 대규모 개발을 추진했지만 후임 박원순 시장이 취임하면서 낡은 상가를 보존하겠다면 세운지구를 171개로 잘게 쪼개고 세운상가 철거 계획도 철회했다. 일대 건물 높이를 35층으로 제한하는 등 각종 건축 규제로 사업 추진이 제대로 되지 않았다. 171개 구역 중 24개 구역만 사업이 추진되고 147개는 일몰 규제로 정비구역이 해제될 상황이었다.

오세훈 시장은 녹지생태도심 재창조 전략을 발표하면서 세운 재정비촉진지구의 147개 구역을 23개로 통합하고 규제 완화를 통해 사업성을 높이고 민간 재개발을 활성화한다는 계획을 세웠다. 이를 통해 세운지구에서 축구장 약 20개 규모와 맞먹는 14만m²의 녹지를 조성한다는 목표도 밝혔다.

이후 서울시는 녹지생태도심 재창조 전략의 실현을 위해 서울 도심개발의 기본적인 방향을 제시하는 상위 계획인 서울도심 기본계획과 도시·주거환경정비 기본계획을 수정해 용적률, 높이 등 건축규제를 완화했다.

우선 서울시는 22년 11월에 발표한 서울도심 기본계획(안)에서 도심거점특별육성지구를 도입하고 세운지구 일대를 도심거점특별육성지구로 지정했다. 이 기본계획은 공청회를 거쳐 23년초 확정됐다. 서울도심 기본계획은 5년마다 수립하는 계획으로 향후 5년간 서울도심 정책의 기본 방향과 그에 따른 전략 과제를 제시한다.

서울시는 도심거점특별육성지구에 대해 낙후된 도심산업 밀집지역으로서 통합 정비를 유도하고, 미래 신산업 육성을 위한 혜택을 제공하여 도심의 새로운 거점 육성을 촉진하기 위한 지구를 말한다고 설명했다. 또 도심거점특별육성지구로 지정된 세운지구 일대에 대해 기존 정비사업 추진 시 적용 받는 용적률 인센티브와 높이 인센티브 외에 추가로 용적률과 높이를 완화하고 용도지역 상향도 검토하겠다고 밝혔다. 일반상업지구인 세운지구 일대를 중심상업지역으로 상향하겠다는 것이다.

이와 함께 서울도심 기본계획은 “현행 서울 도시계획조례에서는 서울도심 내 도시정비형 재개발사업의 경우 용적률은 800% 범위 내에서 정하도록 하고 있다”며 “도시계획조례를 개정해 서울 도심 내 중심상업지역은 용적률 1000%의 범위 내에서 완화할 수 있도록 예외 조항을 신설하겠다”고 덧붙였다.

서울시는 건축물의 용적률을 정할 때 기준용적률, 허용용적률, 상한용적률 등 3가지 기준을 적용해 결정한다. 기준용적률은 용도지역에 따라 기본적으로 주어지는 용적률을 말한다. 상업지역은 600%다. 허용용적률은 서울시의 정책방향을 따를 때 인센티브로 주어지는 용적률로, 상업지역은 200%다. 상한용적률은 공공시설 부지를 제공하거나 공개공지를 초과 조성할 때 인센티브로 부여되는 +α의 용적률이다.

서울시는 서울도심 기본계획을 통해 중심상업지역에 대해서는 허용용적률을 200%에서 400%로 높여 1000%(기준용적률+허용용적률)+α의 상한용적률을 적용하겠다는 계획을 밝힌 것이다. 세운지구의 용적률이 1500% 안팎으로 치솟은 근거가 여기서부터 출발한 것이다.

세운 5-1·3구역을 예로 들어보자. 세운 5-1구역과 세운 5-3구역은 2020년 9월과 2021년 6월 별도의 사업시행계획을 통해 각각 913%와 915%의 용적률을 받았다. 오세훈 시장의 녹지생태도심 전략이 발표된 이후 23년 4월 세운 5-1구역과 5-3구역이 통합되면서 용적률은 1412%로 높아졌다. 23년 9월 정비계획이 변경되면서 용적률은 다시 1519%로 상향 조정됐고 이후 24년 6월 사업시행계획 변경인가를 통해 최종적으로 1503.56%로 확정됐다. 600%의 기준용적률에 400%의 허용용적률과 503.56%의 상한용적률이 부여된 것이다.

세운 3-8·9·10구역도 똑 같은 과정을 밟았다. 세운 3-8, 3-9, 3-10구역으로 별개로 추진되면서 2021년 사업시행계획 인가를 통해 각각 913%, 911%, 895%의 용적률을 받았다. 하지만 23년 5월 구역이 통합되면서 용적률이 1502%로 상향 조정됐고 같은 해 11월 정비계획 변경을 통해 다시 1555%로 높아졌다.